10 О П Р Е Д Е Л Е Н И Е № 108 [населено място] ,28.02.2019г. ВЪРХОВЕН КАСАЦИОНЕН СЪД,ТЪРГОВСКА КОЛЕГИЯ, първо отделение,в закрито заседание на двадесети февруари, през две хиляди и деветнадесета година, в състав : ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЕЛЕОНОРА ЧАНАЧЕВА ЧЛЕНОВЕ: РОСИЦА БОЖИЛОВА ЛЮДМИЛА ЦОЛОВА като разгледа докладваното от съдия Божилова ч.т.д. № 330/2019 год. и за да се произнесе съобрази следното : Производството е по чл.274 ал.3 ГПК. Образувано е по частна жалба на Община Луковит против определение № 3820/05.12.2018 г. по ч.гр.д.№ 5504/2018 г. на Софийски апелативен съд, с което е потвърдено определение № 18253/30.08.2018 г. по гр.д.№ 1717/2018 г. на Софийски градски съд ,за прекратяване на производството и изпращането му по подсъдност на Административен съд София – град. Жалбоподателят оспорва правилността на въззивното определение със следните доводи : 1/ С влизане в сила на ЗУСЕСИФ не се променя вида на сключените преди влизането му в сила договори за безвъзмездна финансова помок и законът няма обратно действие по отношение трансформирането на тези договори от гражданскоправни в административни ;2 / С влизане в сила на ЗУСЕСИФ не се променя с обратна сила възникналото преди този момент право на съдебна защита от страна по договор за финансова помощ срещу действия на противната , упражнявано по гражданскоправен ред, в право на обжалване по административен ред; 3/ Достъпът до правосъдие на бенефициерите на безвъзмездна финансова помощ със средства от ЕСИФ, на които са наложени финансови корекции преди влизане на ЗУСЕСИФ в сила , би бил ограничен, в случай че защитата им се приеме за осъществима чрез обжалване тепърва на изявленията за финансови корекции, доколкото жалбите биха могли да се окажат просрочени , след като законът не предвижда в тези хипотези нов срок за обжалване ; 4/ Нормата на пар.10 от ПЗР на ЗУСЕСИФ не гарантира равенство пред закона на всички лица – бенефициери по договори за безвъзмездна финансова помощ и равната им възможност за съдебна защита срещу действия на управляващите органи на съответните оперативни програми, с които са им наложени финансови корекции . Цитирана е съдебна практика ,вкл. на състави на ВКС и ВАС по определяне подсъдност на спорове в хипотеза на наложени финансови корекции преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ , но при предявени по гражданскоправен ред искове след влизане на закона в сила. Ответната страна – Министерство на околната среда и водите – оспорва частната жалба и обосноваността на основание за допускане на касационното обжалване, предвид неформулирането на правен въпрос, по смисъла на т.1 от ТР № 1/ 2010 г. по тълк.дело № 1 / 2009 г. на ОСГТК на ВКС – отговор на който да е относим към предмета на спора и решаващите мотиви на въззивното определение. Върховен касационен съд, първо търговско отделение констатира, че частната жалба е подадена в срока по чл.275 ал.1 ГПК, от легитимирана да обжалва страна и е насочена срещу валиден и допустим , подлежащ на касационно обжалване съдебен акт . За да се произнесе по допускане на касационното обжалване, настоящият състав съобрази следното : Производството е образувано по искова молба на Община Луковит против Министерство на околната среда и водите, с която са предявени осъдителни искове – за главница и лихва, за осъждане ответника да изплати неиздължена част от безвъзмездна финансова помощ , на основание сключен между страните договор за предоставянето й ,по оперативна програма „ Околна среда 2007 – 2013 г.” , с предмет на изпълнение – проект „ Изграждане на регионална система за управление на отпадъците в регион „Луковит„ . Исковата молба е подадена след влизане в сила на ЗУСЕСИФ, а ищецът оспорва законосъобразността на постановени преимуществено преди влизане в сила на закона, но и еднократно след влизането му в сила , откази за верификация на разходи, обуславящи и основанието на ответника да откаже плащане. За да потвърди прекратителното определение на първоинстанционния съд и изпращането на делото по подсъдност на АС София – град, въззивният състав се е позовал на решение № 14 / 21.02.2017 г. по гр.д.№ 50320/2016 г. на І г.о. на ВКС , според което пар.10 ал.1 от ПЗР на ЗУСЕСИФ обхваща заварените административни производства по правоотношения, свързани с финансово подпомагане от ЕСИФ, които не са достигнали до съдебна фаза. Като обосновава неприложимост на пар.10 ал.2 и ал.3 от ПЗР на ЗУСЕСИФ в настоящата хипотеза, в съответствие и с формираната съдебна практика, въззивният съд се мотивира с дадена от закона квалификация на изявленията за финансови корекции - на индивидуален административен акт, подлежащ на контрол по реда на чл.27, чл.73 от ЗУСЕСИФ и по пар.10 ал.1 от ПЗР на закона. Приел е, че констатациите в отправено до бенефициера писмо № 08-00-2077/10.05.2013 г. не могат да се квалифицират като изявление за финансова корекция, а единствено като уведомление за отказ за верификация на разходи и следователно не е възниквало право на обжалването му в качеството на индивидуален административен акт.Следователно, според съда, към датата на влизане в сила на ЗУСЕСИФ административната процедура е вече приключила , т.е. пар.10 ал.1 от ПЗР на закона не е приложим и бенефициера следва да осъществи защита на правото си да получи договорената финансова помощ по административен ред. В изложението по чл.280 ГПК, жалбоподателят формулира следните въпроси: 1/ Променя ли се вида на сключените преди 25.12.2015 г. договори за безвъзмездна финансова помощ с влизането в сила на ЗУСЕСИФ и има ли обратно действие този закон по отношение трансформирането на тези договори от гражданскоправни в административни ? – въпросът обосноваван в хипотезата на чл.280 ал.1 т.1 ГПК, поради противоречие на въззивното определение с решения по т.д.№ 424/2017 г. на І т.о., по гр.д.№ 60146/2016 г. на ІV г.о., по т.д.№ 93/2017 г. на ІІ т.о. , т.д.№ 571/2017 г. на ІІ т.о. , по дело № 153 / 2015 г. на ВКС; 2/ Каква е подсъдността на правни спорове, по правоотношения свързани с изпълнение на договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, възникнали преди 25.12.2015 г.? – въпросът обосноваван в хипотезата на чл.280 ал.1 т.1 ГПК, поради противоречие с решения по т.д.№ 359/2011 г.на ІІ т.о., т.д.№ 4500/2013 г. на І т.о. , гр.д.№ 50176/2016 г. на ІІІ г.о., както и вече упоменатите в обосноваването на първия формулиран въпрос; 3/ Гарантиран ли е достъпът до правосъдие на бенефициерите по договорите за безвъзмездна финансова помощ, на които са наложени финансови корекции преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ, но същите не са реализирали правото си преди 25.12.2012 г. ? – въпросът обосноваван в хипотезата на чл.280 ал.1 т.1 ГПК, поради противоречие с преждецитираните решения на състави на ВКС,в обосноваване допълнителния селективен критерий по първи въпрос; 4/ Следва ли да бъде приложена нормата на пар.10 ал.1 от ПЗР на ЗУСЕСИФ за случаите, когато финансовата корекция е наложена преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ и към този момент не е била оспорена или обжалвана ? – въпросът обосноваван в идентична на предходните хипотеза, поради противоречие с възприетото в решение № 66 по гр.д.№ 60146/2016 г. на ІV г.о. на ВКС; 5/ Нормата на пар.10 от ПЗР на ЗУСЕСИФ гарантира ли равенство пред закона на всички лица – бенефициери по договори за безвъзмездна финансова помощ от структурните и кохезионни фондове на ЕС и равната им възможност за съдебна защита срещу действия на управляващите органи на съответните оперативни програми, с които са им наложени финансови корекции ? – въпросът е обосноваван в хипотезата на чл.280 ал.1 т.3 ГПК, препращайки към цитираната по-горе практика на състави на ВКС. В изложението по чл.280 ГПК въззивното определение е коментирано к а т о постановено в противоречие и с определения на петчленни състави на ВКС и ВАС - № 68 по гр.д.№ 61/2018 г. и № 52 по гр.д.№ 49/2018 г.. Формулираният първи въпрос предпоставя отговор във връзка с възможен мотив, за възприемане тезата на жалбоподателя.Според същия, с влизане в сила на ЗУСЕСИФ не се променя гражданскоправния характер на сключените до този момент договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от ЕСИФ, доколкото законът, независимо от даденото определение на ” административен договор „ / пар.1 т.1 ДР на ЗЕСИСИФ / не предвижда изрично обратно действие на уредбата на административния договор и за заварени правоотношения, възникнали и осъществявали се като гражданскоправни / вкл. по признание на законодателя – пар.10 ПЗР на ЗУСИСИФ /, независимо че съдържанието им формално покрива определението за административен договор / първи въпрос /. Въззивният съд не се е обосновал с изричен извод, че приложимата според него правна уредба на ЗУСЕСИФ в конкретния случай, съответно неприложимостта на пар.10 от ПЗР на закона, се основават на трансформирането на сключените преди влизане в сила на закона договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в „административни договори „ по смисъла на пар.1 т.1 ДР на закона. Не е конкретизирал и каква защита по административен ред предвижда, но препращайки спора на административен съд, очевидно допуска спор по изпълнение на договора, съгласно чл.19ж от АПК, отнасящ се до „ административния договор”. В този смисъл, въпросът е относим към възможно, но не и сигурно съображение на съда , за формиране извода му, относно приложимост на административен ред за защита на ищеца в конкретния случай.Поради това, въпросът самостоятелно не удовлетворява изискването за правен въпрос, но по същество допълва съдържанието на следващите втори и трети въпроси, свеждащи се до това : Какъв е реда за защита на бенефициери по договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от ЕСИФ , сключени преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ, исковата молба за защита на които е подадена след влизане в сила на ЗУСЕСИФ ? Така конкретизиран въпросът удовлетворява изискването за правен, тъй като кореспондира с решаващите мотиви на въззивния акт, според които конкретната хипотеза не се урежда от разпоредбите на пар.10 от ПЗР на ЗУСЕСИФ / поради което и следващите два въпроса са неотносими към решаващите изводи на съда и като такива не удовлетворяват общия селективен критерий по чл.280 ГПК /, но се приема приложим административния ред за защита, предвиден за административните договори / оттук и косвената относимост на първия формулиран въпрос /, които нямат правна уредба към момента на сключване на договора за безвъзмездна финансова помощ. Въпросът не е обоснован в хипотезата на чл.280 ал.1 т.1 ГПК с цитираната практика на състави на ВКС, касаеща хипотези на заварени от влизане в сила на закона граждански съдопроизводства във връзка с изпълнение на договори за безвъзмездна финансова помощ, вкл. с оглед наложени корекции в размера на същата до този момент и която съдебна практика ще бъде коментирана по-долу. Обоснован е обаче, в същата хипотеза, с цитираните в изложението определения № 68 по гр.д.№ 61/2018 г. и № 52 по гр.д.№ 49/2018 г.на петчленни състави на ВКС и ВАС. В същите е прието, че когато изявленията за финансови корекции са направени преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ, но към момента на приемането му още не са били оспорени по тогава приложимия гражданскоправен ред, следва да се приеме, че единственото ефективно средство за правна защита на правата на получателите на безвъзмездна финансова помощ, е предявяването на иск по общия исков ред. Следователно, налице е обосновано основание за допускане на касационното обжалване в хипотезата на чл.280 ал.1 т.1 ГПК. Формите за налагане на финансови корекции до влизане в сила на ЗУСЕСИФ са отказ за верифициране на разходи или редукция на възмездими разходи, респ. отказ да се изплати частично или пълно договорената помощ или последващо пълното изплащане на помощта изявление, за наличие на предпоставки за пълно или частично връщане на помощта. Съобразно двете хипотези производствата се инициират от бенефициера или от разплащателната агенция. Формираната до момента практика на състави на ВКС, изхождайки от принципа за гарантиране равна и ефективна защита на всички правни субекти, в реализиране на предоставени им от правото на ЕС права, свързани с европейските структурни и инвестиционни фондове, приема, че разпоредбата на пар.10 ал.3 ЗУСЕСИФ намира приложение независимо от това кой е ищеца, т.е. непридържайки се към буквалното им съдържание / визиращо производства „ срещу изявления за финансови корекции„ и формално предпоставящо бенефициерите на помощта, като ищци / , к а к т о и независимо от вида на търсената защита - осъдителен иск за реално изплащане на помощта или установителен иск за дължимо към разплащателната агенция плащане по възстановяването й, като не се отдава значение и на вида на волеизявлението на разплащателната агенция - отказ за верифициране, налагане на редукция, покана за плащане, а на съдържанието на правните последици от същото - във всички случаи засягащи изпълнението на сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Формираната практика изхожда от принципа, че неуредени изрично в ЗУСЕСИФ хипотези не могат да останат без правно разрешение и същото следва да гарантира на страните по правоотношението права, каквито биха имали като страни по уредени от ЗУСЕСИФ хипотези, в който смисъл е и приложено разширителното тълкуване на пар.10 ал.3 от ПЗР на закона, н о в с е з а о б р а з у в а н и д о в л и з а н е т о в с и л а н а з а к о н а с ъ д е б н и п р о и з в о д с т в а. Поради това, неотносима е цитираната от жалбоподателя практика, формирана от състави на ВКС. Неприложим и по аргумент за противното е пар.10 ал.3 от ПЗР на ЗУСЕСИФ. Приемането за приложим в настоящата хипотеза административноправен ред за защита предполага да съществува правна възможност за бенефициера да атакува, след влизане в сила на ЗУСЕСИФ и без заплаха от преклудиране правото му на жалба, отправения / в случая като отказ за верификация / преди влизането му в сила, отказ за пълно изплащане на помощта и във всички случаи – със или без такава възможност за атакуване по административен ред – да съществува и правен ред, за ефективно събиране на вземането, дори бенефициентът да би „ отменил” отказа си, но без да пристъпи към реално изпълнение на задължението си / в хипотезите на неиздължена финансова помощ, каквато е настоящата /, без страх,че междувременно възникналото за бенефициера, но неупражнено до влизане в сила на ЗУСЕСИФ право на иск би било погасено. Уредбата в АПК, с измененията му обн.ДВ бр.74/20.09.2016 г. , са относими към изпълнението на административните договори, каквато характеристика не би могла да се придаде автоматично на сключените преди ЗУСЕСИФ договори за безвъзмездна финансова помощ / както се приема и в част от цитираните от жалбоподателя решения на ВКС /, но и да би се приело - не гарантира търсената равна и ефикасна защита, защото създава опасност от междувременно погасяване на права. За ползувателите на помощта не е съществувало задължение да инициират защита срещу изявлението за финансова корекция, атакувайки го до влизане в сила на ЗУСЕСИФ, нито задължение да предявят иск до влизането на закона в сила, освен правото за това, в рамките на общата погасителна давност. Прилагането на административен ред за тази защита предпоставя хипотези, в които страните по правоотношението биха били лишени от защита, но приложимият ред не следва да изхожда от конкретиката на отделния случай – погасено или не е правото на иск на конкретния бенефициер - поради което възниква необходимост от тълкуване, за възприемане на унифициран подход, съобразно сходството във фактическите състави. Затова настоящият състав споделя даденото в опр. № 52 по гр.д.№ 49/2018 г. и цитираните в същото определения на петчленни състави на ВКС и ВАС разрешение, възприето и в опр. № 68 по гр.д.№ 61/ 2018 г. , както и в определение № 5/22.01.2019 г. по адм. дело № 74/2018 г. на петчленни състави на ВКС и ВАС, обосновано с неуреденост на хипотезата изрично в ЗУСЕСИФ, но и с неприложимост, по аргумент за противното или с разширително тълкуване на пар.10 ал.2 и ал.3 от ПЗР на ЗУСЕСИФ. Както се сочи в мотивите на последното от цитираните определения, законът не урежда преходни и заключителни разпоредби във връзка с откази за верификация, произтичащи от правоотношения, възникнали преди влизането му в сила, когато бенефициерът не е упражнил правото си на съдебна защита до влизането му в сила, нито приравнява отказите за верификация, издадени преди влизането му в сила, на административни актове.В преходните и заключителни разпоредби на ЗУСЕСИФ липсват правила, които да позволят неприлагане на общите правила на АПК, определящи срокове за упражняване право на жалба за оспорване на административни актове. В ПЗР на ЗИДАПК / бр.74 от 20.09.2016 г./ липсва уредба, която да позволява прилагането на новосъздадената норма на чл.128 ал.1 т.3 АПК и по отношение изпълнението на договори, които имат всички белези на административни, но са сключени преди нормативното им дефиниране като правен институт. Новата материалноправна уредба не трансформира правото на иск в право на оспорване по АПК, нито изрично сочи, че правото на иск в рамките на давностния срок, досежно изявление за финансова корекция, направено преди влизане на закона в сила, е преклудирано. След като образуваните до влизане в сила на ЗУСЕСИФ гражданскоправни производства, по искови молби срещу изявления за финансови корекции, в които спорове релевантните факти по възникване на правоотношението и определящи за съдържанието на правата на страните / сключване на договора и изявление за финансова корекция / са се осъществили до влизането на закона в сила, се довършват от общите съдилища / пар.10 ал.3 от ПЗР на ЗУСЕСИФ /, при съществуващата законодателна празнота и невъзможност за приложение по аналогия разрешенията на ЗУСЕСИФ /извън тези в преходните му разпоредби /, препращащ към административен ред за защита, тъй като същият не осигурява равна и ефикасна такава във всички хипотези и се създават предпоставки за накърняване на права, с л е д в а да се приложи по аналогия пар.10 ал.3 от ПЗР на ЗУСЕСИФ – гражданскоправен ред за защита по искови молби срещу откази за верификация / респ. срещу изявления за редукция на помощта под каквато и да е форма, аналогични по правни последици /, подадени след влизането му в сила, след като всички релевантни факти по възникването на правоотношението и определящи за съдържанието на правата на страните са се осъществили преди влизането в сила на ЗУСЕСИФ. Сходството във фактическите състави, доколкото различието – момента на предприета правна защита – не намира уредба / ограничаваща или запретяваща / в ЗУСЕСИФ, предполага това приложение на преходната разпоредба на закона по аналогия. В настоящия случай, обаче, се касае за две хипотези на предприета след влизане в сила на ЗУСЕСИФ защита по исков път : срещу откази за верификация предявени преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ, но и срещу отказ за верификация, следващ влизането на закона в сила . Според настоящия състав разрешението следва да е идентично, по следните съображения : Налагането на финансова корекция е относимо към изпълнението на договора, а не към фактическия състав на сключването му . Поради това и налагането на финансови корекции след влизане в сила на ЗУСЕСИФ, независимо дали договорът е сключен преди или след влизането в сила на закона - в качеството на административен договор, може и следва да се извърши по предвидения в чл.73 ал.4 от ЗУСЕСИФ ред, с изрично обосноваване основанието на издавания индивидуален административен акт и указване неговата обжалваемост по административен ред. Затова и след влизане в сила на ЗУСЕСИФ всякакви други форми и начини за фактическо налагане на финансова корекция - откази за верификация, покани за доброволно изпълнение , редукция на възстановими разходи и пр. – следва да се считат недопустими. При налагането на финансова корекция за бенефициера би възникнало право на защита по административен ред, гарантирано при надлежното му уведомяване за издаването на индивидуалния административен акт. Когато договорената безвъзмездна финансова помощ е била изплатена изцяло, последващо налаганата финансова корекция, в случай че е неоснователна, не ограничава защитата на бенефициера, тъй като с отмяната на акта се потвърждава съществуващото правно положение. Когато изявлението за финансова корекция се потвърждава при обжалването му, при напълно издължена предварително правна помощ бенефициента разполага с правото да събере обратно платеното на бенефициера, по реда на събиране на публични държавни вземания, на основание влезлия в сила индивидуален административен акт за финансова корекция. Не така стои въпроса, обаче, при неиздължена изобщо или докрай финансова помощ и налагане на финансова корекция , като основание за отказ да се изплати дължимото по договора, поради неизпълнение. Когато такова изявление, постановено след влизане в сила на ЗУСЕСИФ, се обжалва от бенефициера и се потвърди като законосъобразно, същият ще следва да се съобрази с последиците му, кореспондиращи с действителното правно положение.Проблемът възниква, когато изявлението бъде отменено, но бенефициентът не изпълнява задължението си за предоставянето изцяло или частично на помощта. С оглед преждеизложените съображения - че правоотношението възникнало до влизане в сила на ЗУСЕСИФ остава гражданскоправно и не се трансформира в административен договор, не само предвид липсата на формална уредба от закона в този смисъл, но и защото упражняването на права по договора би могло да бъде осуетено при прилаганата за административните договори по реда на ЗУСЕСИФ вр. с АПК защита – за бенефициера е неприложим административния ред по чл.19ж АПК и допустим единствено гражданскоправния ред за защита. Доколкото с процедурата по постановяване и обжалване на изявлението за финансова корекция би могло да се надхвърли погасителната давност за иска на бенефициера, следва да се приеме допустимо предявяването му преди приключване административното производство по обжалването му, като изходът от последното би следвало да се съобрази при произнасяне по иска. Същият би бил основателен, т.е. бенефициерът би разполагал с възникнало в неговия патримониум право , само в случай на отмяна на акта за налагане на финансова корекция. Следователно сме изправени пред идентични предпоставки за прилагане на пар.10 ал.3 ПЗР на ЗУСЕСИФ по аналогия: релевантните факти по възникването на правоотношението и определящи за съдържанието на правата на страните са предхождащи влизането в сила на закона, доколкото отмяната на изявлението за финансова корекция изключва наличието на последващо осъществил се, спрямо влизането на закона в сила, релевантен факт. С оглед гореизложеното, отговорът на поставения правен въпрос е: Защитата на бенефициери по договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от ЕСИФ, сключени до влизането на ЗУСЕСИФ в сила, независимо дали изявление на бенефициента , с последици на финансова корекция, е постановено преди влизане на закона в сила или последващо - по реда на чл.73 ал.4 от ЗУСЕСИФ, се осъществява по гражданскоправен ред и пред гражданските съдилища.В хипотезата на наложена по реда на чл.73 ал.4 ЗУСЕСИФ финансова корекция, защитата на бенефициера по договори, сключени до влизането на закона в сила, е чрез обжалване на изявлението по административен ред, но не изключва предявяването на иск пред граждански съд, в който случай изходът от обжалването на административния акт би бил от значение за произнасяне по спора. Определящо, вкл. в конкретната хипотеза, би било дали се касае за наложена, след влизането в сила на ЗУСЕСИФ, финансова корекция, по надлежния, съгласно чл.73 ал.4 ЗУСЕСИФ ред и в съответната форма и съставлява ли такова изявление всяко волеизявление на разплащателната агенция , визиращо основание за недължимост на помощта. По мнение на настоящият състав – не. С оглед преждеизложеното, атакуваното определение, като неправилно следва да се отмени, а производството - да се върне на Софийски градски съд, за продължаване на съдопроизводствените действия. Водим от горното, Върховен касационен съд, първо търговско отделение О П Р Е Д Е Л И : ДОПУСКА касационно обжалване на определение № 3820/ 05.12.2018 г. по ч.гр.д.№ 5504 / 2018 г. на Софийски апелативен съд. ОТМЕНЯВА определение № 3820/05.12.2018г. по ч.гр.д.№ 5504/2018 г. на Софийски апелативен съд и потвърденото със същото определение № 18253/30.08.2018 г. по гр.д.№ 1717/2018 г. на Софийски градски съд. ВРЪЩА делото на Софийски градски съд, за продължаване на съдопроизводствените действия . Определението не подлежи на обжалване. ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: