10 Р Е Ш Е Н И Е №172 София, 02.04. 2020г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
ВЪРХОВЕН КАСАЦИОНЕН СЪД на Република България, Търговска колегия, Второ отделение, в съдебно заседание на деветнадесети ноември две хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЕМИЛИЯ ВАСИЛЕВА
ЧЛЕНОВЕ: КОСТАДИНКА НЕДКОВА
АННА БАЕВА
при секретаря София Симеонова, като изслуша докладваното от съдия Анна Баева т.д. № 2905 по описа за 2018г. и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по чл.290 ГПК.
Образувано е по касационна жалба на Министерство на регионалното развитие и благоустройството срещу решение № 184 от 19.07.2018г. по в.т.д. № 288/2018г. на Варненски апелативен съд, Търговско отделение, с което е потвърдено решение № 31 от 22.02.2018г. по гр.д. № 282/2015г. на Окръжен съд – Търговище, 5 състав за отхвърляне на предявения от Министерство на регионалното развитие и благоустройството против община Попово иск по чл.79, ал.1 ЗЗД за присъждане на вземане по финансови корекции в размер на 1 200 200,86 лева по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ – ДПБФП № BG161PO001/2.1. – 02/2007/002/04.06.2008г. по ОПРР, по схема „Подкрепа за устойчиво и интегрирано местно развитие чрез рехабилитация и реконструкция на общинска пътна мрежа за по – добра достъпност и мобилност на територията на Община Попово”, ведно със законната лихва върху главницата, считано от 12.08.2015г. до окончателното плащане.
Касаторът поддържа, че обжалваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Поддържа, че въззивният съд е достигнал до грешни правни изводи в резултат на неправилно тълкуване и прилагане на нормативната уредба, уреждаща обществени отношения, свързани с определяне на финансови корекции. Поддържа още, че съдът не е обсъдил всички събрани по делото доказателства, както и доводите и възраженията на страните, включително твърдението, че първоинстанционният съд е смесил давностните срокове за налагане на финансовата корекция и тези за претендиране на вземането от наложената финансова корекция. Твърди, че поради грешния правен извод за изтекла погасителна давност за претендиране възстановяването на сумата по наложената финансова корекция, въззивният съд не е разгледал по същество наведените в исковата молба основания за претендиране на заплащане от страна на ответника на сумата по наложената финансова корекция, вследствие на което е постановил един необоснован съдебен акт. Излага съображения за наличие на предпоставки за прилагане на давностните срокове, предвидени в Регламент № 2988/1995г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности. Счита, че въззивният съд неправилно е приравнил събирането на сумата по финансовата корекция на възстановяване на суми, дадени без основание. Твърди, че неправилно е приложено правилото на чл.110 ЗЗД по отношение на процедурата по налагане на финансовата корекция, както и че са налице доказателства за нейното изпълнение. Излага подробни съображения в подкрепа на тезата си, че нито извършването на финансовата корекция, още по-малко процедурата по налагането й, могат да бъдат приравнени или по-скоро обединени в едно производство с установяване по основание и размер на вземането и събирането му по принудителен ред, поради което няма правна логика всички тези действия да имат една обща погасителна давност за реализирането им, както е прието от въззивния съд. Излага и съображения за неправилност на извода на въззивния съд, че по делото липсват доказателства относно изпълнение на процедурата по налагане на процесната финансова корекция. Твърди, че въззивният съд неправилно не е приложил съдържащото се във второто изречение на чл.3, параграф 1, ал.2 от Регламент № 2988/95 релевантно правило, според което в случай на многогодишна програма срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена. Твърди, че поради неправилно тълкуване на правилото на чл.3, параграф 2, втора алинея от Регламент № 2988/95 въззивният съд неправилно е приел, че спирането и прекъсването на давността се уреждат от съответните разпоредби на националното право. Счита, че по отношение на прекъсването на давността следва да намери приложение чл.3, параграф 1, ал.3 от Регламент № 2988/95 и създадената във връзка с него практика на СЕС. В тази връзка сочи, че окончателният одитен доклад на ИА „ОСЕС“ от 31.11.2010г. в частта, която се отнася до община Попово, е изпратен на общината с писмо с изх. № 99-00-6.5118/11.12.2010г., като видно от представения от общината входящ номер, същото е получено на 20.12.2010г., но посоченото писмо не е събрано като доказателство поради допуснато от страна на първинстанционния съд нарушение при изготвянето на писмения доклад по чл.146 ГПК и във връзка с дадената от него квалификация на възражението за погасителна давност по чл.111, б.“б“ ЗЗД. В тази връзка излага оплаквания за допуснато от въззивния съд процесуално нарушение, довело до неизясняване на факти, които са от значение за правилното решаване на делото. Сочи, че от събраните по делото доказателства може да се направи извод, че посоченият одитен доклад е връчен на ответника, поради което давността е била прекъсната и е започнала да тече нова давност. Моли обжалваното решение да бъде отменено и делото да бъде върнато на въззивния съд за събиране на доказателства във връзка с прекъсване на давността или да бъде постановено решение, с което предявеният иск бъде уважен.
Ответникът Община Попово оспорва касационната жалба. Поддържа, че въззивният съд е обсъдил задълбочено приложимия закон относно погасяването по давност на претендираните вземания за финансови корекции и е обосновал извод, че този закон е чл.110 ЗЗД, а не чл.3 от Регламент № 2988/95, който разграничава „срок за давност на процедурата“ и „срок за изпълнение на решението, налагащо административна санкция“. Счита за неоснователно оплакването за допуснато от въззивния съд нарушение на съдопроизводствените правила, като сочи, че във въззивната жалба не е направено оплакване във връзка с доклада на първоинстанционния съд. Поддържа, че във въззивната си жалба касаторът не е изложил твърдения за спиране и прекъсване на давността. В писмените си бележки излага съображения за неправилност на доводите на касатора за наличие на отделна погасителна давност за налагането на финансова корекция и отделен срок за събирането на вземането от наложената финансова корекция, който да започва да тече едва от налагането й. Счита, че погасителната давност се отнася за вземането, което е възникнало от допусната нередност и в рамките на срока й кредиторът трябва не само да събере доказателства за основанието и размера на вземането си, но и да извърши действия за събирането му, които водят до прекъсване на погасителната давност, което според него в случая е предявяването на иск. Поддържа още, че по делото не са събрани доказателства, че погасителната давност относно спорното вземане е била прекъсната с действие на компетентния орган, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността, което е било съобщено на бенефициера. Счита, че изложеният едва в касационната жалба довод за прекъсване на давността с връчване на писмо изх. № 00-00-6-6118/11.12.2010г. на главния директор на ГД „Програмиране на регионалното развитие“ на МРРБ, с което на общината бил връчен окончателния одитен доклад от 30.11.2010г., не следва да бъде обсъждан. Поддържа още, че непредставянето на това доказателство не се дължи на допуснато от съда процесуално нарушение. Излага съображения за правилност на извода на въззивния съд, че давността не е прекъсната с писмо изх. № 08-П-5/20.01.2011г. Поддържа, че по делото не е доказано, че се е осъществил фактическият състав на нередност по чл.2, т.7 от Регламент № 1083/06 на Съвета от 11 юли 2006г. Поради това моли обжалваното решение да бъде оставено в сила.
С определение № 519 от 30.07.2019г., постановено по настоящото дело, е допуснато на основание чл.280, ал.1, т.3 ГПК касационно обжалване на въззивното решение по материалноправния въпрос: „Приложимо ли е правилото на чл.3, параграф 1, ал.3 от Регламент № 2988/1995г. по отношение на процедурите, свързани с определяне на финансови корекции във връзка с отделни или системни нередности, установени в операции или оперативни програми, финансирани в РБългария със средства от Европейския съюз, представляващи административни мерки по смисъла на чл.4 от Регламент № 2988/1995г., или случаите на прекъсване и спиране се уреждат от съответните разпоредби на националното право?“
Върховният касационен съд, състав на Търговска колегия, Второ отделение, като прецени данните по делото с оглед заявените касационни основания и съобразно правомощията си по чл.290, ал.2 ГПК, приема следното:
Въззивният съд, за да постанови решението си, е приел за установено, че между Министерство на регионалното развитие и благоустройството и Община Попово са налице валидни облигационни правоотношения по два договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ - ДПБФП № BG161PO001/2.1. – 02/2007/002/04.06.2008г. по ОПРР, по схема „Подкрепа за устойчиво и интегрирано местно развитие чрез рехабилитация и реконструкция на общинска пътна мрежа за по – добра достъпност и мобилност на територията на Община Попово” и ДПБФП № BG161PO 001/1.1. – 01/2007/013/16.07.2008г.; по първия договор МРРБ е наложило финансова корекция в размер 1 196 660,86 лева, представляваща 25 % от стойността на договора за СМР в общ размер на 4 786 643,44 лева и в размер 3 540 лева, представляваща 10 % от стойността на договора за одит в общ размер на 35 400 лева. Във връзка с релевираното от Община Попово възражение, че вземането е погасено по давност, апелативният съд е приел, че спорният по делото въпрос е от кой момент настъпва изискуемостта на вземането за финансова корекция. Според решаващия състав относно определянето на финансови корекции за процесния програмен период е в сила Методология за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагане на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за рибарство и фондовете от Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци”. Позовавайки се на практика на Съда на ЕС, въззивният съд е приел, че моментът, от който настъпва изискуемостта и започва да тече давностният срок, е денят, в който завършва изпълнението на неправомерно сключения договор за обществена поръчка. С оглед на това е приел, че давностният срок за реализиране на вземането и за налагане на финансовата корекция започва да тече от датите, на които са приключили договорите – 02.12.2009г. и 23.09.2008г. На следващо място, апелативният съд, позовавайки се на Регламент № 2988/95 и практиката на Съда на ЕС, е достигнал до извода, че предвиденият в регламента четиригодишен давностен срок не следва да бъде прилаган към настоящата хипотеза. Според съда държавите – членки могат да прилагат давностни срокове, по – дълги от минималния давностен срок от четири години, като влизането в сила на регламента не води до задължение за тях да намалят на четири години давностните срокове, които са имали преди това. По дела относно защитата на финансовите интереси на Съюза, уредена в Регламент № 2988/95, и на основание чл.3, пар. 3 от регламента, принципът на правната сигурност допуска националните административни и съдебни органи на държава – членка да прилагат „по аналогия” давностен срок, изведен от национална общоправна разпоредба, към спор, свързан с връщане на незаконно платено възстановяване при износ, при условие че такова прилагане, основано на съдебна практика, е било достатъчно предвидимо обстоятелство, което запитващата юрисдикция следва да провери. Дори и в рамките на предвидената в чл.3, пар. 3 от регламента възможност държавите – членки да запазват широко право на преценка при определяне на по – дълги давностни срокове, които да прилагат в случай на нередност, накърняваща финансовите интереси на Съюза, тези държави трябва да спазват общите принципи на правото на Съюза, и по – специално принципа на пропорционалност. Поради това давностен срок, който е „по – дълъг” по смисъла на чл.3, пар. 3 от Регламент № 2988/95, трябва по – специално да не надхвърля явно необходимото за постигане на целта за защита на финансовите интереси на Съюза. С оглед на тези съображения въззивният съд е приел, че приложимият по българското гражданско право петгодишен давностен срок отговаря на описаните условия, като същият към момента на подаване на исковата молба, считано от момента на нарушението, е изтекъл. На трето място, апелативният съд е обсъдил значението на писмо с изх. № 08 – П – 5/20.01.2011г. относно налагането на финансова корекция. В тази връзка, позовавайки се на Методологията за налагане на финансови корекции, е направил разграничение между „налагане на финансова корекция” и „извършване на финансова корекция”, както и е тълкувал верифицирането на извършените от бенефициера разходи по изпълнението на проекта. Приел е, че представеният по делото доклад на одитиращия орган, установяващ нарушения, е сигнал за констатирана нередност, но не е изпълнена процедурата, предвидена в чл.12 – чл.14 от Методологията за налагане на финансова корекция. В тази връзка е достигнал до извод, че изявлението в процесното писмо съставлява извършване на финансова корекция, без да е осъществена процедурата по налагане на корекцията, поради което и в тежест на ищеца е да установи по общия граждански ред възникването на вземането си, което намира своето основание в извършената нередност и за която към момента на подаване на исковата молба е изтекла погасителната давност. Посочил е, че съгласно регламента спирането и прекъсването на давността се урежда по правото на държавата – членка, поради което писмото не спира и не прекъсва давността.
По поставения материалноправен въпрос настоящият състав намира следното:
С Регламент № 2988/95 се въвеждат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Съюза, с цел да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Съюза във всички области. В чл. 1, параграф 2 е дадено легално определение на понятието „нередност“, като е посочено че това е „всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Общностите или посредством извършването на неоправдан разход.“ Съгласно практиката на СЕС (Решение от 26 май 2016г. по съединени дела C-260/14 и C-261/14, т.46) понятието за нередност по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува като отнасящо се не само до всяко нарушение на това право, но и до нарушаването на разпоредбите на националното право, които допринасят за обезпечаване на правилното прилагане на правото на Съюза в областта на управлението на финансирани със средства на Съюза проекти. Регламент № 2988/95 единствено установява общи правила за контрол и налагане на санкции с цел защита на финансовите интереси на Съюза, като възстановяването на неправилно използваните средства трябва да се извърши въз основа на други разпоредби, а именно, когато това е необходимо, въз основа на секторните разпоредби (Решение на СЕС от 18 декември 2014 г. по дело C-599/13, т. 37, Решение от 26 май 2016г. по дело С-260/14 и С-261/14, т.32). Както следва от чл.2, параграф 3 и от трето, пето и осмо съображение от Регламент № 2988/95, в рамките на секторните правила, установени в съответствие с конкретните общностни политики, се определят реда и условията за децентрализирано управление на бюджета, правилата и принципите, приложими за националните системи за управление и контрол, нередностите, както и административните мерки и санкции. Ето защо, компетентните национални органи трябва да вземат предвид секторните разпоредби, за да определят дали дадено поведение представлява „нередност“, а именно според случая въз основа на тези разпоредби те следва да извършат възстановяването на неправилно използваните средства.
В случаите, в които финансовите корекции от страна на държавите членки се прилагат във връзка с разходи, съфинансирани от структурните фондове при неспазване на разпоредбите в областта на възлагането на обществени поръчки, те съставляват административни мерки по смисъла на член 4 от Регламент № 2988/95 (Решение на СЕС от 26 май 2016 година по съединени дела C - 260/14 и C - 261/14 относно тълкуването на чл.98 пар.2 ал.1 изр.2 Регламент 1083/06). Тези административни мерки не се разглеждат като санкции (чл.4, параграф 4), а като последица от установяването, че условията, необходими за получаване на облагата, произтичаща от общностната правна уредба, не са спазени, като по този начин получената облага се оказва недължима (Решение на СЕС от 4 юни 2009г. по дело С-158/08, т.28; Решение от 14 септември 2014г. по дело С-341/14, т.45, Решение от 18 декември 2014г по дело С-599/13, т.36, Решение от 26 май 2016г по дело С-260/14 и
С-261/14, т.50).
В чл.3 от Регламент № 2988/95 са установени общи правила за ограничаване на срока, в който следва да бъдат проведени процедурите за установяване на нередности и налагане на административни мерки или санкции и следва да бъдат изпълнени решенията, налагащи административни санкции. Съгласно чл.3, параграф 1, ал.1 от Регламента срокът за давност за процедурите е четири години от момента, в който нередността по смисъла на чл.1, параграф 1 е извършена, като секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години. Тази давност се прилага както за нередностите, които водят до налагането на административна санкция по смисъла на член 5 от него, така и за такива, които са предмет на административна мярка по смисъла на член 4 от този регламент, когато с мярката се цели отнемане на незаконно придобитата облага, без обаче тя да има характер на санкция (в този смисъл Решение от 29 януари 2009г. по съединени дела C-278/07 и C-280/07, т.22). В чл.3, параграф 1, ал.3 е предвидено, че срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия (legal proceedings), отнасящи се до нередността, и започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва. Според чл.3, параграф 2, ал.1 от Регламента срокът за изпълнение на решението, налагащо административната санкция, е тригодишен, и започва да тече от деня, в който решението става окончателно. Редът за спиране и прекъсване на този срок се уреждат от съответните разпоредби на националното право (чл.3, параграф 2, ал.2). С чл.3, параграф 3 от Регламента на държавите – членки е предоставена възможността да прилагат срок, който е по-дълъг от този, предвиден в параграф 1 и параграф 2. Срокът по чл.3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 цели да гарантира правната сигурност на икономическите оператори, като те трябва да са в състояние да установят кои техни операции са породили окончателни последици и кои все още могат да бъдат обект на преследване (Решение на СЕС от 11 юни 2015 година по дело С-52/14, т.25).
С чл.3 от Регламента са уредени два различни давностни срока – първият, установен в параграф 1, относим към провеждане на процедурите за налагане на административни мерки или санкции поради извършени нередности по смисъла на чл.1, параграф 2, в това число отнемане на незаконно придобитата от съответните икономически операции облага, по-специално посредством задължението да възстановят недължимо платените суми, и вторият, установен в параграф 2, относим към изпълнението на решението, налагащо административната санкция. Този извод несъмнено следва както от предвидените различни като продължителност срокове, така и от възприетия различен подход по отношение на уреждането на случаите на прекъсване и спиране на срока. По отношение на случаите на прекъсване и спиране на първия срок приложение следва да намери чл.3, параграф 1, ал.3 от Регламента, пряко приложим в държавите-членки, независимо дали се прилага установеният с ал.1 четиригодишен давностен срок, по-краткият срок, предвиден в секторните правила, или по-дълъг срок, предвиден в националното право на държавата-членка. Правилото на чл.3, параграф 3 се отнася единствено до възможността на държавите-членки да прилагат по-дълги от предвидените в параграф 1 и параграф 2 срокове с оглед правните традиции на тези държави и периода от време, който съответният им правен ред възприема като необходим и достатъчен, за да може администрация, която полага необходимата грижа, да санкционира нередностите, извършени във вреда на публичните органи и национални бюджети (Решение от 5 май 2011г. по съединени дела C-201/10 и C-202/10, т.39), но не засяга установения в чл.3, параграф 1, ал.3 ред за прекъсване на давността за провеждане на процедурите за установяване на нередности.
Изложените съображения обуславят следния отговор на поставения материалноправен въпрос: Правилото на чл.3, параграф 1, ал.3 от Регламент № 2988/1995г., уреждащо случаите на прекъсване на давностния срок, е приложимо по отношение на процедурите, свързани с определяне и налагане на финансови корекции във връзка с отделни или системни нередности, установени в операции или оперативни програми, финансирани в РБългария със средства от Европейския съюз, представляващи административни мерки по смисъла на чл.4 от Регламент № 2988/1995г., независимо дали се прилага установеният с ал.1 четиригодишен давностен срок, по-краткият срок, предвиден в секторните правила, или по-дълъг срок, предвиден в националното право на държавата-членка съгласно чл.3, параграф 3.
По основателността на касационната жалба.
Даденото от въззивния съд разрешение на правния въпрос, във връзка с който е допуснато касационно обжалване, е в противоречие с дадения от настоящия състав отговор, тъй като въззивният съд неправилно е приел, че съгласно Регламент № 2988/95 спирането и прекъсването на давността по отношение на процедурите, свързани с определяне и налагане ни финансови корекции, се уреждат от правото на държавата – членка. Това е обусловило и решаващия извод на въззивния съд за погасяване на вземането на ищеца, произтичащо от извършена нередност, поради изтекла към датата на завеждане на исковата молба погасителна давност, тъй като съобразно счетеното за приложимо българско право писмото от 20.01.2011г. не спира и не прекъсва давността. С оглед неправилния си извод въззивният съд не е обсъдил доводите и възраженията на страните и събраните доказателства във връзка с наличието на нередовност по смисъла на чл.1, параграф от Регламент № 2988/95 и чл.2 от Регламент 1083/06 и с определяне размера на финансовата корекция. Въззивният съд не е обсъдил и всички събрани по делото доказателства във връзка твърденията на ищеца за налагане на финансова корекция – представения доклад на Изпълнителна агенция „Одит на средствата от ЕС“, становището на ответника по него с изх. № 92-00-305-100/16.092010г., заповед № РД-02-14-2183/09.12.2010г. на заместник-министъра на регионалното развитие и благоустройството – във връзка с което е направено оплакване в касационната жалба. Въззивният съд не е приложил императивното правило на чл.3, параграф 1, ал.3 от Регламент № 2988/1995г., уреждащо случаите на прекъсване на давностния срок, и е допуснал процесуално нарушение, като във връзка с това и с оглед дадената от първоинстанционния съд неправилна квалификация на възражението на ответника за изтекла погасителна давност по чл.111, б. „б“ ЗЗД, не е дал възможност на страните да ангажират становище и доказателства във връзка с приложението му, нито е обсъдил значението на посочените по-горе доказателства в контекста на чл.3, параграф 1, ал.3 от Регламент № 2988/1995г.
Липсата на обсъждане на посочените доводи, възражения и доказателства както от първоинстанционния, така и от въззивния съд и допуснатите от въззивния съд процесуални нарушения налагат отмяна на обжалваното решение и връщане на делото на основание чл.293, ал.3 ГПК на въззивния съд за ново разглеждане от друг състав на съда.
На основание чл.294, ал.2 ГПК въззивният съд следва да се произнесе по разноските в исковото производство, включително в касационното производство.
Така мотивиран, Върховен касационен съд, Търговска колегия, състав на Второ отделение, на основание чл.293, ал.1 във връзка с ал.3ГПК
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ решение № 184 от 19.07.2018г. по в.т.д. № 288/2018г. на Варненски апелативен съд, Търговско отделение.
ВРЪЩА делото на Апелативен съд – Варна за ново разглеждане от друг състав на съда.
Решението не подлежи на обжалване.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ:
|